完善環境與健康風險管理體制 推動重點排污單位自動監測數據公開

發布于:2017年03月29 10:13:01

備受關注的2017年全國“兩會”落下帷幕,環境與健康的議題再次成為輿論關注的焦點,“打好藍天保衛戰”“加快推進健康中國建設”更是成為李克強總理政府工作報告的核心內容。這凸顯著黨和國家對改善環境質量、保護國民健康的高度重視和堅定決心。全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅多年來一直關注環境問題,在她看來環境保護必須“以人民為中心”,把關注、關心人的健康放在首位。本刊就大家關注的環境污染與人群健康問題對她進行了采訪。

呂忠梅:全國政協委員、全國政協社會和法制委員會駐會副主任

《環境保護》:長久以來您都關注環境保護工作,尤其是關注環境與健康問題,今年您的兩個提案也都是大家最關注、與人民生活息息相關的環保問題,請問您今年提案以環境與健康為內容的原因是什么?

呂忠梅:今年的兩個提案一個是關于建立健全國家環境與健康風險管理體制機制,另一個是關于進一步落實《大氣污染防治法》信息公開要求,推動重點排污單位自動監測數據公開。兩個提案既有聯系,又各有側重,但都涉及環境與健康問題,我們保護環境的目標,必須“以人民為中心”,無論是大氣環境質量的改善還是環境健康風險的管控都應基于這一理念,成為我國環境治理的出發點和落腳點,這也是我提出提案的初衷。如果我們以這樣的理念來觀察目前的環境保護工作,會發現存在一些不足,環境保護“以人民為中心”的理念還需要以制度和政策措施加以落實。

《環境保護》:我們先說說大家最關心的大氣問題,您提出進一步落實《大氣污染防治法》信息公開要求,推動重點排污單位自動監測數據公開的建議是基于什么樣的考慮?

呂忠梅:自2014年1月1日《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》施行以來,經過近3年的努力,我國除西藏外,各省級環境主管部門均已建成并運行重點監控企業自行監測信息發布平臺,其中山東、浙江等省積極利用公開數據形成公眾監督,推動600多家企業對其公開的超標數據進行反饋說明,有100余家企業切實改善排污狀況。這些良好實踐,證明信息公開對促進重點污染源守法和減排有著積極作用。然而,在3000余家國控重點廢氣污染源之外,各省、市還有數量龐大的排污企業尚未安裝自動監控設備并向社會公開數據,公眾無法監督上述企業排污行為。

《環境保護》:造成這一問題的原因是什么?

呂忠梅:原因主要有兩個方面,第一是地方政府履行職責不力,導致重點排污單位名錄公開不足。許多地方未按法律規定公布本行政區域內重點排污單位名錄。《環境保護法》《大氣污染防治法》以及《企業事業單位環境信息公開辦法》,對設區的市級環保部門提出了制訂并公開重點排污單位名錄的要求,并對重點排污單位如實公布環境信息進行了規定。但根據2016年1月進行的“新環保法實施一年來重點排污單位名錄公開情況”的調研顯示,在所調研的338個地級市中,有146個城市公開了名錄信息,占比43.2%。后在多個環保公益組織推動下,目前有213個城市公開了2016年度名錄,仍有120余城市未按《環境保護法》規定公開名錄。還有,已經公布的地方名錄,質量也是參差不齊。《企業事業單位環境信息公開辦法》第八條規定了列入重點單位名錄的條件,沒有規定量化的篩選原則及方法。在213個已經公開名錄的城市中,多數未公開名錄制定原則。有的城市公開的名錄僅有國家重點監控企業及幾個醫院、實驗室。在沈陽、唐山等同步公示名錄篩選原則及方法的城市中,篩選原則和方法也不統一,制定出來的名錄差異較大。

第二是重點排污單位未依法履行信息公開義務導致企業排污信息公開存在“短板”。《大氣污染防治法》要求的信息公開尚未全面落實。《大氣污染防治法》明確規定了重點排污單位安裝、使用大氣污染物排放自動監測設備并依法公開排放信息的義務,也規定了不公開或者不如實公開自動監測數據的法律責任。但在實踐中,除北京、聊城等少數地方落實了市控大氣污染污染源公開自動監測數據外,多數省、市的重點排污單位并未按照《大氣污染防治法》要求公開自動監測數據。以重慶為例,2016年重慶市已將百余家企業納入大氣污染物重點監控企業名單,其中78家企業未按法律要求公開自動監測數據,包括49家國控企業、29家市控企業。未履行自動監測數據公開的企業,大部分也未被依法追究責任。另一方面,由于企業污染信息公開的形式、渠道等程序性規定不明確,導致部分污染源愿意主動公開在線監測數據,卻無公開渠道。在調研中發現,有部分污染源已經安裝了自動監控設備也愿意向社會公開自動監測數據,但因無公開平臺,無法向社會公開自動監測數據。

《環境保護》:環保信息公開是法律明確規定的地方政府責任和排污企業的義務,是保障公眾的環境知情權、表達權、參與權、監督權的基本前提,必須要得到切實的遵守。基于上述兩個問題,您認為我國現階段應該從哪些方面著手促使企業監測數據真實有效公開?

呂忠梅:應從以下四個方面展開。

一是將地方城市環保信息公開納入環保督察范圍,督促尚未落實環保法要求制定并公開地方重點排污單位名錄的120余個城市,按照法律法規要求制定名錄,并向社會公開;督促所有設區的市于每年3月底前按時公開名錄信息,同時明確名錄中各企事業單位的污染類型,便于公眾監督其環境信息公開情況。

二是完善環保部企業排污信息公開規則,明確企業排污信息公開程序。各級環保部門為落實企業大氣污染物自動監測數據公開要求,要建立統一信息發布平臺或利用已有的信息發布系統,便于企業公開信息,保障社會公眾的環境知情權。

三是建立激勵機制,對主動安裝在線監控設備,并愿意公開在線監測數據的企業,予以鼓勵;為主動公開排污信息的企業提供公開渠道,便于其向社會公開監測數據。

四是嚴格執法,明確要求地方政府在向人大報告環境保護工作時應包括信息公開的內容,將不依法公開排污信息納入行政問責的范疇;對已納入名錄中而未依法進行環境信息公開的重點排污單位和主要負責人依法追究法律責任。

《環境保護》:接下來我們談談環境與健康風險管理體制機制完善的問題,我國于2007年發布了第一個《環境與健康國家行動計劃(2007-2015)》,在2014年修訂《環境保護法》時,首次以法律形式建立了環境與健康保護制度,此后又陸續在一些政策文件中對加強環境健康風險管理工作做出了明確要求,2016年發布的《“健康中國2030”規劃綱要》更是將健康環境納入了“大健康”的范疇。可以說我國對環境與健康問題已十分重視,您認為現階段我國在環境健康工作方面還存在哪些問題?

呂忠梅:我國雖然于2007年發布了《環境與健康國家行動計劃》,初步建立了環境與健康管理體制和機制,但在近10年的運行過程中,也暴露出一些明顯的問題:首先,環境保護部門與衛生計生等部門的職責劃分和協作模式沒有明確規定,實踐中職責交叉和監管空白并存,資源分散配置難以形成合力;其次,環境保護部“三定”方案中缺乏對環境與健康工作的行政授權,環境與健康風險管理實際上處于缺位狀態;第三,當前環境與健康工作主要由衛生計生部門負責,這樣的制度安排雖然可以在人群干預和應對、醫療救治等末端發揮作用,但難以從源頭有效控制環境健康風險;第四,環境與健康風險管理缺乏技術支撐,亟需建立專業技術執行機構為決策提供科學支撐。

《環境保護》:為何要著重強調完善環境與健康風險管理體制機制?

呂忠梅:環境污染導致的健康損害后果嚴重(如癌癥和出生缺陷高發)、影響范圍大(跨地區、跨流域),但健康損害效應滯后,使得環境污染導致的健康問題隱蔽性非常強,等到群體性健康損害爆發再來控制為時過晚。必須通過源頭實施風險管理,才能從根本上解決環境污染引發的健康損害問題,這也是經過多個國家成功探索的最經濟、最有效的手段。

《環境保護》:針對環境與健康管理體制機制中存在的責權劃分不清、行政授權缺位等問題,您認為應如何解決?

呂忠梅:我提出了五點建議。

一是升級現有國家環境與健康工作領導小組,使其成為國務院環境與健康工作的議事協調機構。現有的國家環境與健康工作領導小組分別由衛生計生委和環境保護部的主管副部長作為組長協調工作,領導小組辦公室分別設在國家衛生計生委和環境保護部。這種雙牽頭安排在實際工作中造成了“既無牽頭、更無統籌”的尷尬局面。且由于領導小組級別較低,綜合協調能力差,不能有效應對日益突出的環境與健康問題。為此,建議成立國務院環境與健康工作領導小組,由國務院總理或副總理擔任組長,小組成員包括環境保護部、衛生計生委、農業部、國家發展改革委、財政部、國土資源部、科技部、住建部、安監總局、國家氣象局等相關部門主要領導。其職責為分析國家環境與健康形勢,研究部署、統籌指導環境與健康工作,提出環境與健康重大政策措施,協調解決國家環境與健康工作重大問題。同時,將國家環境與健康工作領導小組辦公室設在環境保護部,具體承擔領導小組的日常工作。

二是進一步明確國家衛生計生委和環境保護部在環境與健康工作中的任務分工和協調機制。在環境保護部“三定”方案中,增加“負責統籌協調國家環境與健康工作”的職責。建議明確環境保護部門圍繞環境污染來源、環境質量和暴露途徑開展健康風險防范工作,其主要工作職責包括環境健康風險監測、環境健康風險評估;衛生計生部門圍繞人群開展公共衛生干預和醫療救治工作,其主要工作職責包括環境與健康影響監測、環境與健康影響評估、健康教育與健康促進、醫療救治等;環境保護部門與衛生計生部門共同開展環境與健康影響調查并建立信息共享機制。鑒于目前《環境保護法》對環境保護部門在環境與健康管理職責做了授權,但未在“三定”方案中落實。建議在《環境保護部主要職責內設機構和人員編制規定》中增加“負責統籌協調國家環境與健康工作”的職能。

三是成立國家環境與健康風險評估專家委員會。建議組建國家環境與健康風險評估專家委員會,由來自國家權威科研院所和高校的環境科學、醫學、公共衛生、農業、食品等領域專家組成。主要承擔如下工作:擬訂國家環境健康風險監測、評估工作任務安排;組織實施環境健康風險評估;負責論證并解釋環境健康風險評估結果;開展環境健康風險溝通和宣教活動。專家委員會秘書處設在環境保護部相應機構。

四是成立國家環境健康風險評估中心,負責具體實施環境健康風險評估工作。主要任務是針對大氣、水、土壤、交通、生態系統破壞、建設項目、規劃政策等多方面對人群健康造成不良影響的可能性和強度,組織開展定性、定量分析并做出綜合評估。鑒于風險管理的主要職能在環境保護部,建議由環境保護部牽頭成立國家環境健康風險評估中心,承擔國家環境健康風險監測、評估、預警、交流和基準/標準制修訂等任務,并承擔國家環境健康風險評估專家委員會秘書處工作,負責處理專家委員會日常事務。

五是加快“環境與健康法”的研究制定。將“環境與健康法”納入國家立法計劃并盡快出臺,以便明確環境與健康保護的重點區域、重點人群、重點污染物、重點措施及其管控措施、管控程序,以有效控制環境污染對公眾健康的損害,保障人民生命健康。

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